美，俄，日三国能源政策差异及对**的启示

近年来，随着我国石油进口量的猛增，我国能源结构正在进行重大调整，能源安全的形态也正在发生质变，这给我国**、外交、军事、科技和产业结构等方面提出了一个全新的课题——如何保障我国的能源安全。能源安全问题既是我国当前面临的现实问题，也是影响我国长远发展的战略问题，同时还是我国“和平崛起”的基础和重要保障之一。因此，研究我国的能源安全问题，探讨相关的国际合作机制，提出法律对策，无疑具有重要的现实意义。　　一、能源安全——非传统安全问题　　（一）能源安全的含义　　1998年底，美国布鲁金斯学会出版了保罗·斯代尔斯主编的《新安全议程——全球纵览》一书，对“非传统安全”的缘起和主要**与地区面临的非传统安全问题作了探讨。在当今全球化进程中，以军事安全为核心的“传统安全”（traditional security）的地位相对下降。许多**开始关注非军事因素对**安全的威胁及其防范措施，如**、种族冲突、环境恶化、粮食不足、能源短缺、**交易、跨国犯罪、人口增长和非法**，等等。这些问题与传统的外部军事威胁相对应，被笼统地称为“非传统安全”（non－traditional security）。　　关于能源安全的定义，学术界还存在很大的分歧。一般认为，能源安全包括能源供应安全和能源使用安全。所谓能源供应安全，即能源供应的稳定性，是指满足**生存与发展正常需要的能源供应保障的连续与稳定程度；而所谓能源使用安全，即生态环境安全性，是指能源的消费及使用不应对人类自身的生存与发展环境构成任何威胁。其中，前者是**能源安全的基本目标，是“量”的概念；而后者是**能源安全的更高追求，是“质”的概念。可见，能源安全是能源供应安全和能源使用安全的有机统一。　　能源安全的概念是国际关系发展的产物，它是在石油危机的背景下产生的。20世纪70年代初爆发的第四次中东战争，导致石油短缺和油价暴涨，从而引发了第二次世界大战后最严重的全球经济危机。1974年11月，国际能源机构（international energy agency，iea）宣告成立，并第一次正式提出了以稳定原油供应和价格为中心的“**能源安全”的概念。20世纪80年代中期以后，随着全球化进程的加快，**能源安全已不再是单纯的能源供应问题，对生态环境、可持续发展战略等问题的关注，正成为各国新的能源安全战略中的重要组成部分，从而增加了能源使用安全的概念。　　（二）不同类型**的能源安全战略模式　　由于自然资源赋存的不均、社会经济发展水平的不同，各国所面临的能源安全威胁不完全一样，各国的能源安全战略也相应地有所差异。　　1．美国式的能源安全战略。以美国为代表的这类**，一方面是本土资源丰富，另一方面又是进口数量巨大的能源净进口国。其能源安全战略的重点是，减少能源供应中价格的大幅度波动和防止能源供应的中断以保证国民经济持续发展所需能源的安全供应。这类**所采取的对策是：（1）通过立法维持和加强国内的石油战略储备和商业储备体系；（2）加强国际合作，包括与国际能源机构的协调与合作，并在国际上采取经济、**、外交、军事等多种综合手段以保证获得安全的石油供应；（3）限制国内资源开发的同时，在全球范围内坚持石油进口来源的分散化；（4）调整能源结构，实现能源消费的多样化；（5）提高能源使用效率，开源节流；（6）以尊重健康和环境的价值观促进能源的生产和使用。　　2．日本式的能源安全战略。以日本和法国为代表的这类**，一方面是本土资源有限，矿物燃料资源比较贫乏，另一方面是能源消耗大，能源资源严重依赖海外供应。因此，这些**一直特别重视能源的稳定、安全供给。它们制定的能源安全对策主要有：　　（1）建立一整套石油战略储备制度。例如，日本的石油储备可供160多天的消费；而法国规定，法国本土储备必须达到相当于95天的石油消费量，海外省为73天。　　（2）开发核电、太阳能等替代能源，走能源多元化之路，从而尽量降低石油在能源消费结构中的比例。例如，日本的核电已达到该国电力供应总量的35％，成为世界第三大核能利用大国；而法国核电站的数量和核电在电力构成中的比重都居世界第二。　　（3）进行节能降耗和产业结构的调整，发展耗能小、技术密集、附加值高的高技术产业。　　（4）减少对中东石油的过度依赖，实现能源进口渠道的多元化格局。　　3．东南亚**的能源安全战略。　　随着经济的快速发展，东南亚**对能源的需求日益增加，而目前东南亚大部分**的能源储量锐减，有些已接近枯竭，因而东南亚**的能源供求矛盾日益突出。为了确保本国的能源安全，东南亚**纷纷制定和推行新的能源安全战略，主要包括：　　（1）加快对海上油气资源的勘探、开发和利用。一些声称对南沙海域拥有**的东南亚**不约而同地把手伸向了南沙海域，希望南沙海域丰富的油气资源能够帮助它们减轻对进口油气资源的依赖。　　（2）实施能源多元化战略，即尽量减少对石油的依赖，加快开发其他替代能源，包括核电、水电、火电、煤等。例如，菲律宾和泰国等石油资源比较贫乏的**，都在积极地开发其他替代性能源，尽量减少从国外进口石油。　　通过透视不同类型**的能源安全战略，可以看出各国能源安全战略存在一些共性：　　（1）注重国内、国外两种能源资源开发利用的合理配置，实施能源进口渠道的多元化、运输方式的多样化，并运用市场手段转嫁和规避风险；　　（2）重视产业结构的调整和节能降耗技术的推广，减少对能源的浪费；　　（3）以相关的法律、法规为依托，高度关注**能源使用安全。　　二、我国能源安全的法律保障措施　　（一）能源安全的一般保障措施　　一般来讲，当前一些大国维护能源供应安全的保障措施主要有以下几种：军事手段、**手段、经济手段、外交手段以及法律方法等。这些方法对于维护我国的能源安全也有借鉴意义。　　1．军事手段。　　美国坎布里奇能源研究会**丹尼尔·耶金在《奖赏：一部追求石油、金钱和权力的史诗》一书中曾经指出：“石油作为一种商品与**策略和世界**与强权密不可分。在一战战场上，凭着内燃机优于马匹和燃煤的火车头，石油奠定了成为国力重心的地位……冷战期间，一些跨国企业与发展**家的油权之战，乃是殖民地独立和民族主义兴起之际的重头戏……（20世纪）90年代第一场冷战后危机——**入侵科威特，其问题核心仍是石油。”美国前**老布什在当时的《美国**安全战略》报　　告中也强调，美国是否出兵海湾，是关系到“世界上庞大的石油储量的控制权”的问题，“美国不容许如此重要的一种资源为**所控制”，保卫石油供应的安全就是保卫美国的**安全。海湾战争后，能源因素在美国全球战略中仍占据着空前重要的地位。例如，近年来美国加大对委内瑞拉等拉美产油**内政的干预。2003年布什**不顾德、法、俄等国的强烈反对，出兵**，****政权，占领了这个石油探明储量居世界第二位的**，其目的就是为了保证美国石油的供应安全。　　值得注意的是，2004年**内阁置国民生命危险于不顾，首次向海外派兵，进驻**，也是为了力争在**重建中的能源商机。另外，为了谋求在里海地区扩大影响和攫取该地区的油气资源，一些区域外大国纷纷以军力为后盾来提升其地位。　　不过，**目前还缺乏控制国际海上通道或开辟水上要道的海空军事力量，也不具备采取远距离军事干涉行动保护国际能源供应安全的能力。　　2．**或外交手段。　　21世纪，确保能源供应安全仍是各国**与外交政策的主要目标。在全球化大背景下，能源进出口国都将增强能源在其对外政策和外交手段上的分量。对主要出口国而言，能源因素已经成为它们对外政策和外交的决定因素。发达**则主要通过资金和技术的投入来取得对资源国资源不同形式的占有，并采用经济、**甚至军事手段来确保能源来源的畅通。例如，美国**强调能源问题“从一开始就是个外交问题”。美国一直把保持对中东和中东石油的控制作为它对外政策和活动的一个重点。在中东地区，区域性的安全结构及能源供应态势都深刻地烙上了美国中东政策的印迹。而对于里海盆地的油气资源，美国的政策既有削弱、排挤俄罗斯并防止后者东山再起的一手，又有遏制**和其他**原教旨主义势力的考虑，尤其反对拟议的油气管线穿过**境内。　　无独有偶，为了获取中亚的石油资源，早在1997年日本首相就针对中亚**提出了以推进**对话和经贸合作为主要内容的“丝绸之路外交”。　　2004年8月，在日本一中亚**外长会议上，日本又开启了同中亚五国的新对话框架。日本也想在石油资源丰富并同中、俄两个大国毗邻的中亚**扶植“亲回**”，从而确保日本在中亚的发言权。　　另外，2004年下半年韩国**卢武铉在跑遍五大洲的首脑外交活动中，能源购买和合作占据着重要的分量。　　3．经济手段。　　1992年末，美国同加拿大和墨西哥建立了“北美自由贸易区”，其重要目的之一就是便于从后两国尤其是墨西哥获得丰富的石油供应。而出于对“资源小国”这一现实国情的考虑，日本历届**均将获取海外资源、保障海上运输通道和海外市场纳入综合安全保障战略的核心内容，不惜动用巨额**发展援助基金，资助“资源富国”和海上通道关键**。近年来，日本又以金钱为诱饵介入远东能源合作。例如，2002年下半年日本**主动提出与俄罗斯加强能源合作、修建远东石油管道作为俄、日经济合作的重点；2003年1月，日本向俄罗斯提出了一项十分诱人的建议：日打算同俄进行石油领域的合作，每天向俄购买100万桶石油，并表示将为修建从西伯利亚安加尔斯克到远东纳霍德卡港3 800公里长的输油管道提供金融援助；10月，在apec会议上**还提出一个70亿美元的最新扶助计划。　　（二）我国能源安全的双边合作法律制度　　1．与能源出口国的合作——以中、哈两国能源合作为例。　　1997年，**、哈萨克斯坦两国**签署了油气合作协议。协议规定：**承包哈境内的阿克纠宾斯克油田和乌津油田，同时修建从乌津到中、哈两国边境**山口的长达3000公里的输油管道。这不仅是**最大的海外投资项目，而且标志着**在刚刚从一个石油出口国变为进口国之后，在石油蕴藏丰富的中亚里海地区推行长期石油战略。　　2003年，中、哈两国签署了分阶段建设阿特劳一**山口输油管道的协议。　　2004年5月，**石油天然气集团公司（中石油）与哈萨克斯坦**石油天然气股份公司签订了《关于哈萨克斯坦共和国阿塔苏至中华人民共和国**山口原油管道建设基本原则协议》。　　中、哈两国联袂启动中、哈石油管道建设项目，具有重大的现实意义。这种与能源出口国的合作项目，首先需要****间达成相互理解和信任的油气供需正式协议，明确规定双方所应承担的法律责任和义务；然后，再交有关部门、公司之间协商，方可有步骤地加以实施。　　2．与能源进口国的合作　　——以中、日两国能源合作为例。　　近年来，中、日两国在能源问题上竞争激烈。其实，中、日两国能源合作的范围很广。　　首先是在获取能源供应方面的合作：中、日两国都处在作为需求方的共同立场上，需要进行相互协调与对话；在共同维护石油运输线的安全方面，加强中、日两国合作也是十分必要的；为了应对国际石油市场可能出现的动荡，中、日两国在石油储备方面加强合作也很重要。　　其次是在如何使用能源方面的合作。　　如何使用能源的核心问题在于如何提高能源的利用效率。有资料表明，与日本相比，目前**的能源消耗总量为日本的1．7倍，而gdp总量仅相当于日本的28％，这意味着**每单位能源消耗所生产的gdp仅相当于日本的1／6左右。如果**注意引进日本先进的节能技术，将其能源利用效率提高到接近日本的水平，其效果不亚于开发若干个超级大油田，将起到缓和竞争的作用。最后是在可再生能源或新能源的开发利用等方面的合作。　　目前，**可再生能源的增长速度已经超过了整体能源消耗的增长。　　因此，中、日两国在太阳能发电技术、天然气基础设施、核电技术（包括核电开发、核电安全、核燃料处理等）方面有很大的合作空间。　　在能源竞争与合作问题上，中、日两国应坚持一个原则——寻求双赢，避免陷入“竞争过度症”，即在追求本国利益的同时，也要照顾到他国的利益，避免进行只考虑本国利益而将他国利益置之度外的过度竞争，更不应以能源问题作为牵制其他**发展的手段。在此基础上，两国应采取相应的法律保障措施，如建立定期的对话与协调机制；签订有关如何使用能源、开发利用新能源等方面的合作协议，为进一步建立“东北亚能源共同体”奠定基础。　　（三）我国能源安全的多边合作法律制度——以“国际能源机构”为例　　国际能源机构是石油消费国**间的经济联合组织。1996年10月，**与国际能源机构签署了《关于在能源领域里进行合作的政策性谅解备忘录》。其规定，加强双方在能源节约与效率、能源开发与利用、能源行业的外围投资和贸易、能源供应保障、环境保护等方面的合作。　　1．多边合作的宗旨与原则。国际能源机构的宗旨是各成员国间在能源问题上开展合作，包括：协调各成员国的能源政策，发展石油供应方面的自给能力，共同采取节约石油消耗的措施，加强长期合作以减少对石油进口的依赖，建立在石油供应危机时分享石油消费的制度，提供市场情报以及促进与石油生产国和其他石油消费国的关系，等等。　　2．多边合作的法律机制。国际能源机构设立了三大组织机构：理事会、管理委员会和秘书处。其中理事会是最高权力机构，由以各成员国**的能源部长或高级官员为代表的一名以上代表组成，同时由煤炭工业顾问委员会和石油工业顾问委员会协助工作，这两个委员会均由该工业的经理人员组成；管理委员会是理事会的执行机构，由各成员国的主要代表一人以上组成；秘书处包括五个办公室：长期合作办公室、非会员**办公室、石油市场和紧急防备办公室、经济、统计和情报系统办公室、能源技术、研究与发展办公室。　　国际能源机构的主要活动有：　　（1）在出现石油短缺时，该机构在成员国间实行“紧急石油分享计划”，即当某个或某些成员国的石油供应短缺7％或以上时，该机构理事会可作出决定，是否执行“石油分享计划”。该机构各成员国根据相互协议分享石油库存、限制原油消耗、向市场抛售库存等。　　（2）该机构还要求各成员国保持一定数量的石油库存，即不低于其90天石油进口量的石油存量。　　（3）该机构加强长期合作以减少对进口石油的依赖：加强能源供应的安全、促进全球能源市场稳定、在能源保存上合作、加速代替能源的发展、建立能源技术的研究与发展、消除各国在能源供应方面立法和行政上的障碍等。　　（4）开展石油市场情报和协商制度以便使石油市场贸易稳定和对石油市场未来发展有较好的信心，加强与产油国和其他石油消费国的关系，考察非会员国的石油情况。　　（5）对能源与环境的关系采取应有的行动，如限制汽车、工厂和燃煤的火力发电厂的排放物，对较干净的燃料进行研究。　　（6）该机构定期对世界能源前景作出预测，供全世界参考。　　此外，我国能源安全的多边合作还包括**与欧佩克、海湾合作组织、东盟以及上海合作组织等机构的合作。与这些组织的多边合作法律制度，可以借鉴上述国际能源机构的运作机制，谋求解决这样一些法律问题：怎样通过多边国际合作建立合理的能源定价机制、如何制定有助于协调发展的法律和制度框架、如何为能源的可持续发展制定**行动纲领以及如何提供关键性新技术的示范等。　　（四）我国能源安全的区域合作法律制度——“东北亚区域能源安全合作体系”　　20世纪50年代初，法国、联邦德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡六国在“舒曼计划”的基础上，签订了《欧洲煤钢共同体条约》，正式成立了“欧洲煤钢共同体”。后来，西欧各国又建立了“欧洲原子能共同体”。这两个共同体的建立及其成功经验，为我国能源安全的区域合作提供了重要的启示和借鉴。　　**、日本、韩国、蒙古、俄罗斯等国，在能源共同开发的基础上，可以参考《欧洲煤钢共同体条约》和《欧洲能源**》，签订类似的《东北亚能源**》，建立“东北亚能源共同体”（northeast asian energy community）。《东北亚能源**》作为“东北亚能源共同体”的组织法，可以具体规定该组织的宗旨与原则、组织结构、职权、成员国的权利与义务、活动程序以及决议的履行方式等问题。　　“东北亚能源共同体”可以设立四个机构：　　（1）大会，由所有成员国组成，负责作出决议和提出建议；（2）部长理事会，每一成员派一**部长组成部长理事会，其任务在于协调大会和各成员国的行动；　　（3）秘书处，负责共同体的日常事务；　　（4）**，负责裁决成员国有关能源的争端。　　“东北亚能源共同体”合作的内容可以包括：区域石油储备和应急反应机制、石油期货、石油过境运输、共同研究制定税收以及节能和提高效率的措施、区域天然气贸易和发展液化天然气计划、合作开发利用可再生能源资源、保护国际海洋航线策略以及环境领域的合作、建立“东北亚能源合作论坛”和东北亚石油信息共享网络，等等。　　当然，“东北亚能源共同体”的构想尚处于探索阶段。况且，在当今国际关系的背景下，要想建立这样一个区域性国际组织，还面临不少困难：冷战阴影依然存在、“东北亚能源共同体”的内涵尚待进一步细化、以何种方式推进机制化建设还存在争议、“东北亚能源共同体”成立后的竞争因素也不容忽视，等等。因此，“东北亚能源共同体”的酝酿和形成可能尚需时日。尽管如此，有关**应转变观念，本着相互尊重、循序渐进、开放包容的精神，增进相互信任，扩大共同利益，在此基础上，逐步形成体现地区多样性特征、与多层次的区域经济合作相协调并为各方都能接受的地区能源安全合作法律框架。　　三、能源安全与我国国内法律制度的完善　　（一）我国有关能源安全法律制度的缺陷　　1．缺乏有效的能源安全的**管理体制。　　近20年来，我国能源管理机构几经变迁：　　1988年第七届**第一次会议决定撤销煤炭部、石油部、水利电力部，成立能源部；　　1993年第八届**第一次会议决定撤销能源部，重组煤炭部、电力部；　　1998年第九届**第一次会议决定撤销煤炭部、电力部。目前我国石油管理权分散在数个部委、十余家司局级单位，仅****就有七个司局级单位分别管理石油投资、运输、价格、炼油、进出口、成品油和勘探开发。其中勘探开发又分散在两个部委的三个司局级单位管理，而成品油管理则分散在三个部委，分别分管成品油进出口、市场流通和储备问题。在地域上，石油产业又被分割成西北与东南、陆地与海洋。世界有哪个**将石油领域的管理权分割得如此支离破碎？没有一个统领能源事务的机关，我国即使**了良好的宏观能源政策，也无专门机构贯彻实施，更无法实现长远的政策目标。因此，当前我国石油安全面临的风险不仅仅是外部威胁，在某种意义上可以说是领导缺位、管理混乱。　　2．能源领域的法律、法规不健全。　　我国能源领域的法制建设非常滞后，已经影响到能源行业的改革和发展。自1986年《中华人民共和国矿产资源法》颁布以来，我国先后**了《中华人民共和国电力法》、《中华人民共和国煤炭法》以及石油工业监管的法律法规和对外合作开采陆上石油和海上石油条例等一系列法规体系，如《矿产资源开采登记管理办法》、《对外合作开采海洋石油资源条例》、《石油、天然气管道保护条例》、《**发展计划委员会原油、成品油价格改革方案》，等等。然而上述大部分法律、法规是在计划经济体制背景下制定的，历时已久，已不符合形势的要求，应该根据形势变化加以修订和完善。况且，迄今为止尚无一部全面的《中华人民共和国能源法》（以下简称《能源法》）。　　（二）完善我国能源安全法律制度的步骤　　1．实施可持续能源发展战略。　　能源产业的可持续发展是事关**发展战略的重要问题。我国应结合本国国情，借鉴欧美发达**的成功经验，建立符合**特色的能源效率不断提高和环境保护日益加强的中长期可持续发展能源战略。质言之，我国应遵循“以人为本”的科学发展现，实现社会经济、人口、资源、环境的协调发展。具体来讲，我国应依靠体制创新和技术进步，实行能源国际化战略；优先满足人民生活的能源需求，有效保障**的能源安全，最大限度地减少能源的生产、转换与利用对环境和健康的影响；初步形成能源可持续发展的新机制，为今后更长远的发展奠定基础。同时，为了实现可持续能源发展战略，我国还应采取相应的保障措施，如将节约资源提升到基本国策的高度，通过**驱动、公众参与、总量控制、排污交易实施环境友好的能源战略，等等。　　2．健全**管理体制。　　能源产业关系**的经济命脉，**的重要作用是不言而喻的。因此，必须要有一个协调能源政策、主管能源安全的**能源管理机构（**能源委员会）；要改组相关部委与企事业单位，将必要的权限收归能源管理机构；应该建立一个从中央到地方统一的、以能源战略管理为核心的能源监管体系；还需要**一些协调一致的针对能源安全的方法措施，实施超部门、权威性管理与协调。同时，**应着重在制定宏观发展政策、实施综合能源战略管理、保证市场的公平有序竞争、进行市场预测和提供信息服务等方面发挥重要作用。　　3．完善法律、法规体系。　　国际实践表明，要实施可持续能源发展战略，必须要有健全的能源管理法律、法规。因此，我国应抓紧制定和修改相应的法律、法规。　　首先，应从保障我国能源安全角度出发，制定涵盖整个国民经济的《能源法》，具体内容可以包括：能源的类别（一次能源、清洁能源和可再生能源等）、保护一次能源的资源、限制一次能源的利用、加强清洁和可再生能源生产和利用技术的研究、促进清洁和可再生能源的开发、提倡和奖励利用清洁和可再生能源、对破坏和浪费能源及其资源的惩处、实施和监督实施《能源法》的机构，等等。　　另外，虽然我国早在1997年11月就颁布了《中华人民共和国节约能源法》（以下简称《节能法》），**经济贸易委员会还制定了《能源节约与资源综合利用“十五”规划》，但是到目前为止与其配套的节约能源和有效利用能源的法律和相应的煤炭、石油和电力等各行业的能源政策或实施细则以及相关的技术法规或技术标准尚未公布和确定。因此，为促进节能，应根据需要完善《节能法》，并加快制定《节能法》配套法规和实施细则，引导和规范全社会用能行为，其重点是制定《节约石油管理办法》、《能源效率标识管理办法》等。　　其次，加快制定《中华人民共和国石油法》、《中华人民共和国天然气法》、《中华人民共和国石油储备法》和《紧急状态下能源管理办法》等行业法律、法规以克服石油工业监管中存在的各种弊端。　　这将对保障我国能源安全和可持续供给，保证石油工业监管有法可依、有法必依和维护行业的公平、公正、有序竞争起到重要作用。有关石油立法的内容可以包括：石油能源的战略地位、资源供应协调管理规定、价格与税费规定、油品流通指导规定、国内合资合作政策、海外投资政策、外交外贸政策、**战略油田储备政策、**石油储备政策、危机处理应急保障措施，等等。　　最后，抓紧制定《中华人民共和国反垄断法》。目前我国能源行业改革和发展的最大障碍是行业内的垄断经营和区域市场分割等违反市场经济规律的行为。《中华人民共和国反垄断法》的制定和实施，有助于维护公平竞争、整顿和规范能源市场经济秩序。　　4．建立我国**能源战略储备体系。能源战略储备是稳定供求关系、平抑市场价格、应对突发事件、保障**经济安全的有效手段。为建立我国**能源战略储备体系，首先要制定相关的法律、法规。由于石油战略储备是一项事关**与产业安全的战略性工作，必须有法可依，通过立法，对石油生产、加工、储备和管理等方面进行强制规范，促进石油安全战略的建立和实施。其次要确定适当的石油储备规模。根据我国国情，结合美国、日本等**的经验，我国石油储备宜制定阶段性目标，2005年可制定30天的储备目标，2010年可制定60天的储备目标，然后逐步向国际能源机构的目标靠拢，即达到90大的储备目标。最后还要建立符合我国国情的石油储备模式，即应当采取**储备与企业储备并举的方式。**储备品种应以原油为主并主要储存进口原油；企业储备品种要坚持与生产经营业务活动相结合的原则，**只规定储备量，而不规定品种。另外，具体石油储备基地的选址和布局，应遵循进油方便、出路畅通、靠近炼厂、快速反应的原则。 20210311