审计热点

【摘要】 本文以近年来**审计中曾引起社会强烈关注的五个热点方面问题进行研究，从理论上加以分析并阐述了作者的观点。研究结论表明：严格“审计八不准”是审计独立性的内在要求；“审计预告制”是审计程序透明化的有效方式；“审计买单制”是审计责任追究的一种具体实现形式；“审计风暴”不再继续的前提条件是审计法制化和常态化；“干部出国费用审计”是经济责任审计的必要内容。　　【关键词】 审计八不准；审计预告制；审计买单制；审计风暴；经济责任审计 一、反思“审计八不准”　　（一）“八不准”对审计工作的作用不可忽视　　**审计的“八不准”纪律，因2006年7月被媒体炒得沸沸扬扬的河北省沧州市审计局张姓审计员在接受被审计单位宴请后猝死在酒店门口的事件又重新唤起。2000年“八不准”的**及实施，其目的是为了保证审计工作的独立性，从而最大限度地保障审计机关依法、有效地履行审计监督职责。而近年来屡屡刮起的“审计风暴”以及越来越多的大案被审计出来并公开，使得人们对于审计的期待越来越大。当审计工作受到社会的普遍重视并被力推至前台时，人们对于审计机关的所作所为便会越来越关注。一旦有人的举止存在偏颇，立即被“拿着标准对号入座”。可见，从某种意义上来说，“八不准”的作用的确非同小可。　　（二）经费不独立是“购买审计”行为产生的基础　　审计署执行“八不准”，其外出审计经费由中央财政根据审计署审计工作预算拨付，而其他地方审计机关外出审计经费，则只能视同级**根据可支付的财力情况而定，一些没能贯彻、执行的地市审计人员抱怨财力短缺便成为关键问题。在审计机关的预算经费十分紧缺、资金有限的情况下，很难保证各级审计机关完全按照那个标准执行。于是，有些人开始探讨在追究“八不准”未能大力推行的原因时，总把目光聚集在“财政”上，是否合适？众所周知，地方财政用钱的项目的确很多，但审计经费并不高，尤其落实到各地市县级，各级财政去分担的话，问题也并非想象的那么严重。　　如果从财政上看“八不准”未能贯彻的外部原因，笔者以为，也许是有一定客观依据的。据悉，我国**审计机关自1983年建立至今，每年对被审计单位或被审计项目因有违反**法律法规、财经纪律和财务制度行为而收缴或追缴并上缴**财政有数亿元的资金，通过审计意见和建议为**和被审计单位挽回经济损失或促进增收节支的金额更是难以计数。这其中，**审计还充当着反腐倡廉的排头兵，是社会主义市场经济秩序的坚定维护者和国有资产的忠实守卫者。改革开放后，随着我国经济建设的快速发展和企业改革的进一步深入，不仅审计任务更加繁重，而且审计难度进一步加大。承担着艰巨的**审计监督任务的审计机关与所需审计经费保障不匹配的状况，**审计机关所作的贡献与其财政拨付的审计经费不成比例的现实，在客观上动摇了**审计应具有的独立性基础，并为被审计单位“购买审计”的行为提供了外因条件！　　从理论上来讲，独立性是审计的本质属性，审计经费独立是其基础，如果不能保证**审计机关完成艰巨审计任务的最低审计经费需要，审计“八不准”的有效执行和全面落实就难以得到保证。如此看来，落实“八不准”需要有一定的外在环境，这一环境当然包括上述所讲的审计经费独立，也即从财政上要有充分的审计经费预算来保障。　　（三）难以履行“八不准”应从审计人员自身找原因　　因为社会对**审计的评判是公正和理性的，不会因为这一猝死事件而怀疑或否定**审计机关及其八万多**审计人员为履行审计“八不准”所作的努力和所取得的成效。尽管这例猝死事件只是审计个案，但应当从审计队伍自身是否过硬，来寻找违反审计“八不准”这一客观事实内在的和直接的原因。　　我国的**人员应当进一步加强廉洁行政意识。因为这种意识是源于自身形成，并非外界赋予的，**审计人员完全可以自我加强。审计“八不准”具体规范措施落实不到位是目前急需深层次思索的另外一个问题。有很多因素导致“八不准”难以落实到位，显然“财政”是一个重要原因，但绝不是全部。笔者以为，审计人员应该铭记“八不准”规范，并时刻以行动来进行贯彻。　　还必须指出，审计和非审计的程序或过程的公开和透明要有保障，由此急需建立、完善和发展监督监督者的机制，而这种有碍**审计独立特性发挥的审计外部环境需要得到治理。至于社会公众对**审计的期望，笔者认为，这种期望应当得到理解，但期望值应趋于平和。应当看到，违反审计“八不准”的高成本和执行审计“八不准”的高收益，能够使“八不准”得到较好的遵守。作为**审计内部自律制度的“八不准”实行多年来，也确实对保证我国审计事业的健康发展和锻造**审计队伍起到了巨大作用，并产生了很好的社会效应和广泛影响。　　二、解读“审计预告制度”　　（一）“审计预告制度”是加强**审计程序建设的迫切需要　　审计预告制一般是指**审计部门在审计之前，将审计目的、对象、内容、人员、程序、时间和审计纪律等，通过一定的方式，提前向公众进行告知，主动接受群众监督制度。审计预告制度作为**审计准备阶段的一个具体程序制度被确立，早在我国审计创建初期就已出现了。后来在**审计机关试行对领导干部经济责任审计相关制度中也已试行和推广并取得了良好的效果，发展到现在一些地方**审计机关对所有项目一律通过向社会发布“网络版”预告且以书面形式在被审计单位显要位置进行张贴，更是一种创新。笔者以为，审计预告制度是加强审计具体程序制度建设的重要内容和实现审计程序透明化的有效方式。　　1.**审计是一项公开、公正和透明的经济监督活动，也是一项依法实施的正常性的监督。制度化、规范化和程序化是这种监督顺利进行的条件和基础，而审计预告制体现了它的内在要求。　　2.**审计以保护公众利益为目的，以维护社会经济秩序为己任，需要接受公众监督，更需要公众参与、支持和配合。审计预告制实行可以使审计更好地得到公众的理解、支持和配合。而公众的理解、支持和配合是审计顺利开展的重要保证，从而使审计真正体现民本思想和民本意识。　　3.**审计是一种行政执法活动，它代表**依法履行对经济活动的监督职责。这种监督因其具有权威性、强制性以及监督者与被监督地位上的不平等性，容易使审计机关出现职权滥用、**等问题。审计预告制使审计置于公众监督下，可以更好地加强审计机关的廉洁、自律，是**审计机关加强自我约束的得力措施，这本身就意味着审计机关对公众的承诺。　　4.信息不对称是审计存在的客观前提和必然要求。审计是两权分离受托责任关系形成后的产物，投资者对被投资方信息的了解，不只是需要经营管理层披露的会计信息本身，更需要通过审计报告以增加对管理当局提供信息可信度的判断。审计预告制起到了沟通企业管理层与投资者的桥梁作用，增加了信息的透明性，避免了人为的误解。此外，审计预告制还是社会主义**一贯提倡的**理财的另一种实现形式。　　5.审计预告制有利于审计机关根据公众提供证据或线索来进行审计判断和分析，进而选择恰当的审计方略，有重点地从被审计单位内部和被审计单位外部收集审计证据。显然，它能减少审计成本，提高审计工作效率。　　6.**审计设想的审计结果的公开势必要加大**审计风险，而不同形式的审计预告制将广纳众言，有利于审计机关和审计人员根据应有的职业谨慎性估计审计风险，避免因不慎导致的审计行政诉讼纠纷，促进了**审计对自己职业的关注和审计过程的规范化管理。因此，审计预告制和审计结果公开制两者相互统一，互为条件。　　（二）加强审计程序制度建设和细化具体审计程序措施　　审计预告制的目的在于加强**审计工作的透明度。作为一种审计程序制度的安排，其形式是为目的服务的。只要是能够加强**审计工作的透明度，达到实现审计最佳效果的任何审计预告形式，都可以加以探索，积累经验后推广应用。比如，可以利用广播、电视、电子信件、报刊杂志、行业内刊、专题会议等形式。在电子通讯技术发达的今天，通过向社会发布“网络版”审计预告是所有形式中最具发展前途的一种，应该成为努力的方向。　　审计预告制作为一种具体的审计程序制度得到创新和推行，我们可以将此看作是在法制的框架下，我国**审计机关贯彻以人为本、构建和谐社会、加强**行政能力、推进依法行政和建设法治**一次自觉行为。同时，现代**审计本身就是现代****的产物，审计预告这种制度创新和推行是******在审计中的重要体现和有效实现形式。从这个高度来看，其所产生的效应会巨大并更具现实意义。它对推动我国各级**机关勤政廉政、密切**和人民群众的联系、树立务实高效和具有公信力**将产生重要影响。笔者认为，诚实、正直和守信是所有**机关和包括审计人员在内的所有公职人员应有的品德，落实到行动上就是要体现公平、公正和透明。这不应仅仅只是作为道德的要求，更应作为法定原则加以遵守。　　当然，在加强**审计工作透明度以及如何加强审计程序制度建设和细化具体审计程序安排上，应当注意三点：　　1.要考虑特定的审计环境。现在的审计环境较以前大有改观，但不同地方对审计认识程度还是不一的，审计预告制也不一定要搞一刀切。它也有个逐步认同的过程，需要因地制宜，做好审计预告的风险防范。　　2.不要将审计看成是专门查问题的，也不要因此对审计抱有过高的预期，把所有的希望全寄托于审计而片面地理解审计结论。审计只是在自己所涉及的范围内对已经注意到的重要客观事实发表审计意见，它未必是对被审计单位的一切情况或所有存在的问题发表审计意见。　　3.审计类型不一样，预告时间、范围或形式也应有区别。比如，审计机关在实施财经法纪专案审计，或接受委托进行案件查证、取证时，就不易采用预告制，即使要预告也必须根据具体情况对预告时间或范围加以限制，而对其他审计类型的审计就可以采用。再如，网络版审计预告的浏览者较为广泛，但对那些缺乏上网条件的人员应采取替代方法。　　4.在被审计单位张贴审计预告有助于获得被审计单位内部知情人员提供的审计线索，知情人员未必仅仅局限于被审计单位内部，它也可能包括被审计单位的上级机关、下属单位及外部往来客户等。　　（三）审计预告与审计测试、审计结果公告同样重要　　审计预告的目的在于加强**审计工作的透明度，获取有价值的审计线索，帮助审计工作拓宽广度，挖掘深度，提高审计结果的真实性和全面性。同时，也可监督审计人员执行审计工作纪律，使审计监督与社会监督有机结合起来，提高审计工作的针对性。但有了审计预告制度，是否就可以减轻审计测试程序工作，是否可以减少审计结果公告程序？显然不是，这三者是缺一不可的，在审计过程中，重视审计预告与审计测试和审计结果公告对审计工作具有同样的效果，它们都是审计部门为达到审计效果而采取的一些不同手段。　　审计预告可以认为是**审计监督的人本化体现和监督关口的前移，但它不可能也不会代替审计测试程序和审计结果公告程序。笔者以为，当社会经济秩序处于良好运行状态、审计工作处于常态化管理且公众维权意识不断提高的情况下，审计预告作用会大于审计测试和审计结果公告的作用；反之，亦成立。但即使有了审计预告制，审计测试也是不可以忽视的，因为只有通过审计才能落实预告的实际内容，发现问题，采取对策。同样，只有通过审计结果公告，才能进一步完善审计预告制，检验审计质量的社会认同度，达到审计预告的最终目的。　　三、剖析“审计买单制”　　（一）“审计买单制”是审计责任的一种追究制度　　“审计买单制”只是一个形象、生动而时尚的用语，就其实质而言是指被审计单位或被审计人员对审计查出的问题具有承担主动纠错和整改、落实审计处理意见和审计决定责任的一种审计报告问责制度，是审计对有过错人责任追究的一种具体实现形式。　　（二）“审计买单制”需要制度化、法制化和规范化　　2004年审计风暴刮起时，孙爱东、薛凯一篇《“审计风暴”暴露出我们六大体制的“软肋”》着实让人们担忧。该文提出的一大软肋就是官员问责制度的缺失和漏洞，这一现象着实令人寒心。数年过后，难怪还是有人在心存疑虑，审计问责是否依然仍是一个盲点？审计后会不会不了了之？“审计风暴”能否吹掉一顶“乌纱帽”？　　其实，审计报告问责制度古来有之。有典章可考的我国古代审计中，秦、汉朝代盛行的“上计制度”就有对官员的审计问责制度。而在国外，当今审计报告问责之事更是司空见惯。可到21世纪的今天，**审计问责制度的缺失才如此引起人们对“埋单制”的极大关注！那就只能从自身去查找原因。而从根本上来说，体制和制度上的缺陷是其重要成因。要从源头上防止审计问题产生，首先也得从解决体制和制度难题入手，使“审计买单制”法制化、规范化和制度化。　尽管这样，我们也不可否认“审计买单制”的现实意义。**审计是一种法定权限的审计，具有相当的强制性、严肃性和很高的权威性。按照我国**审计有关法规条文的规定，审计机关依法做出的审计处理决定具有法律效力，被审计单位必须遵照执行；如果被审计单位对审计处理决定有异议，可以在规定的期限申请复审，但复审期间审计处理决定仍要照常执行。如审计意见和审计处理决定的执行涉及到相关部门和单位，如财政、银行、行政监察、**门，这些部门和单位应当协助执行。对违反上述规定的不负责任、失职**行为，应由责任人承担相关责任并加以追究。可见，“审计买单制”的建立，对提高**审计的威慑力、权威性，解决审计决定执行难，避免审计监督流于形式，促进被审计单位加强管理、堵塞漏洞、提高资金使用效益和建立健全监督机制，进而防止出现审计“屡审屡犯”，无疑是有着重要作用的。而“审计买单制”的实行，对于提高**的形象，加强执政能力建设，建立**对官员的依法依规、高效管理的长效机制，更会起到促进作用。　　（三）“审计买单制”实施的具体措施　　要将“审计买单制”付诸实施，笔者认为，需要根据审计报告提出的问题，做好以下几方面前提性具体工作：一是拟订责任调查处理和整改的工作方案；二是要求并督促被审计单位开展整改和责任处理；三是对整改效果进行评估；四是对“买单人”根据不同情况进行诫勉谈话、经济和行政等处理；五是进行财经管理责任和财经法纪的宣传教育。　　而要避免“审计买单制”流于形式，如前文所言，最重要的是要使这一做法法制化、规范化和制度化，建立审计报告问责的长效管理机制。在措施上，应从以下几个具体方面做些努力：　　1.强化综合治理协作功能。对审计发现的问题，由审计、监察部门督促及时整改。对于违反财经法纪、造成损失浪费的单位、人员，坚决予以查处；涉及财政、银行、监察和司法等执法部门的要密切配合，切实改变有过错不追究、追究不处分、处分之后不改进的状况。　　2.明确责任，并细分要追究的责任。重申某项作业管理的具体流程、各环节的操作规范，明确责任人的责任及责任追究办法；进一步明确和细化各单位、各管理层级的职责，使经济管理的每一项职能、每一项责任，都落实到具体单位、具体个人，这是问责的先决条件。　　3.加强后续审计监督检查。建立强大的监督机制，实施更严厉的**后续审计，加大对财政违法违规的监督、处罚力度，切实纠正资金使用中存在的不合理、不规范、效益低下问题，保障审计结论的执行。　　4.完善干部的经济责任审计制度。作为衡量和考核干部政绩的一个有效手段，经济责任审计与审计“买单制”密切结合，将官员不承当、不愿承担而应承当相关审计报告责任的行为纳入经济责任审计的重要内容。　　5.进行财经法纪教育。对**职能部门主要负责人、财务负责人定期开展专门的财经法纪和知识培训；在公务员岗位培训方面，也要增加财经法纪知识的内容。　　6.**积极做“**”。各级**在“审计买单制”实行的整个过程中要有所作为，坚决支持审计和保护审计。　　四、刍议“审计风暴”　　（一）“审计风暴”与审计整改结果报告的意义　　“审计风暴”直接指向的是严重违反财经法纪、严重损失浪费行为和**现象。其造成的危害是，这些行为无视**财经法纪、破坏社会经济秩序、损害党和**的形象、背离纳税人的意志、导致社会利益公平的失衡，所有这些都是党、**和人民所不容的。每年**审计署向人大提交的审计报告，均会产生强烈的社会反响并引起“风暴”般的效应，它折射出社会各阶层，尤其是人民大众对社会丑恶现象的强烈反感，对社会不公正现象的强烈议论，对**依法行政行为的急切期盼，对自身利益维护的迫切要求，对加强****法制建设的深情呼唤。审计报告中披露的严重问题如不加以坚决而有力的纠正，后患无穷。报告审计问题整改情况，其意义起码有三个方面：1.它体现了党和**对社会主义市场经济秩序和财经法纪的重视，反映了整顿经济秩序的决心和信心，表达了坚决而有力地惩治**毫不动摇的决心，维护了财经法纪的严肃性。2.它是党和**贯彻构建和谐社会这一战略举措的具体行动，通过整改来达到维护公民的合法权益目的，体现执政为民、顺应**和民声的民本思想。3.推动了社会主义**法制建设，真正让纳税人明白钱用于何处，促进**行政的法制化、规范化、制度化。4.促进了**审计制度的完善，扩大了审计的公信力，维护了**审计的良好形象，强化了**审计监督的权威、依法和强制的特色。　　（二）“审计风暴”的根源与审计整改结果报告的效应　　在我国，审计工作的艰难是有目共睹的。目前审计工作仍然存在四大难点：一是对一些问题的结论、定性和处理难度增加；二是审计透明度的加大使得审计风险加大；三是审计人员自身水平差距大；四是许多工作还要做长期努力。**审计计划实施阶段实际就是围绕搜集审计证据这一核心任务而展开工作的，一旦审计证据充分且适当，审计的结论、定性和处理就是程序性的事情。当然，处理执行难是另一个问题。审计工作中经常遇到的调查取证难不外乎以下两个原因：一是有人为阻挡审计现象或是受到了某种客观限制，致使无法进行审计调查取证；二是审计人员业务素质低下，导致审计方法使用不当，难以取得充分而有力的证据。造成这样的原因有被审计单位或被审计人员审计法制淡薄，有利益趋使下部门和地方保护势力作祟，有违规程序操作经济业务处理，也有审计人员业务水平低下所致。　　**曾作出规定，要求对审计报告中的问题部门和单位在规定时间报告审计问题整改情况并在年底向人大**会报告。既然是针对审计报告提出的问题进行整改，而又源于“审计风暴”所引起，那必定会造成一定的社会影响。笔者以为，对审计出的问题整顿结果最关注的主体仍然是社会公众，社会公众舆论始终是“审计风暴”的强大推动力，尤其是在构建和谐社会、科学发展的今天。审计报告中所指问题都是与构建和谐社会格格不入的违反财经纪律行为和社会丑恶行径，因而整顿结果所应带来的首先是党风和社会风气要有一个明显的好转，但这要视整顿结果情况而有不同。坚决而有力地进行了整顿的结果，一是可以塑造党和**的新形象，体现党执政能力和水平，坚定公众反对**的信念，对清明**和清廉**的信赖；二是它又是一场勤政为民，依法行政的思想教育行动，并将当前进行的党的先进性教育落到实处；三是维护了财经法纪的严肃性，建立了公正、公平、公开的社会经济新秩序，有利于唤起一些意志薄弱者的法制意识和社会良知，并起警示作用；四是维护了社会的安定，稳定了民心，密切了**和百姓的关系，有利于民众齐心协力投入到构建和谐社会伟大进程中；五是扩大了**审计的影响，强化了**审计的独立性和权威性。　　“审计风暴”的频繁刮起，说明了我国****制度进一步得到了加强，人民当家作主的权利得到了进一步贯彻，民众的知情权得到了进一步体现。然而，“审计风暴”频起却也从另一个侧面折射出许多问题。它表明我国在社会主义市场建设过程中的阻力还比较大，邪恶势力还比较猖獗，**现象还比较严重，反腐倡廉任务还十分艰巨，百姓对**的工作还有许多不满意之处，对加大反**力度抱有强烈的要求和愿望。究其根源，在于我们体制上和制度上还存在种种弊端，我国仍然处于法制逐步完善的社会阶段，一些制度的设计仍未能实现应有的功效，这就需要进一步加快**体制改革进程，加大市场经济体制改革的力度，完善财经法规和制度，采取有效的整治和防范措施。只有通过深化改革才能促进社会**、经济秩序达到根本的好转，而这种改革应该是全局性的、全方位的、综合性的系统工程。 20210311