什么是基层**的-七所四办？

20世纪90年代后期东亚金融危机以后，人们开始检视东亚“发展型**"的问题。有学者提出，发展型**只是一个“过渡阶段"。结合对于**基层**的观察研究，笔者认为，**的地方**可以归为发展型**，但又不同于东亚一般**的发展型**。重要区别在于，**地方**在追求经济发展过程中的公司化特征更加深刻和突出。所以，我们提出了“基层**公司化"的概念o “基层**公司化"并非仅仅表现为**领导人的观念，更重要的，是一种有机的**运行体系和运行机制。这个体系的核心问题是**本身的制度化程度低，或者说制度化程度不够。制度化不足的症结有三个侧面，即：公司化的运行逻辑，运动化的工作机制，碎片化的权威结构。简单地说，基层**有三个问题尚未解决：做什么事情，怎样做事情，如何自我管束。地方发展的若干成就，可以由此找到解释；地方发展中的若干失误，也可以由此找到解释。 国外已经有学者提出，发展型**不是一个可持续的过程，只是一个从“欠发达"进入“发达”的短暂过程中所能选择的过渡形态。在经历一个时期的发展以后，它面临着难以为继的问题。有学者认为，发展型**必须向监管型**转型，而日本就是转型的成功案例。那么在**，**在经济发展的深度介入方式是否也需要转变?我认《市长参考》 2006年第1 2期为，过去发展中的问题已经充分显现，**转型必须开始。本文试图刻画我国基层**的这些问题和特征，以藉此寻找改革的方向和路标。 一、公司化的**运行逻辑 在市场经济体制下，**的职能是提供公共物品和服务。但是，在以招商引资为第一要务的地区，**已混同于一间经营工业园的公司，过分强调经济发展的地方**已被公司化了。在一些地方**领导人的话语里，充满了“土地便宜"、 “税收优惠”、“劳动力便宜”等宣言和许诺。外来投资者成为**的最尊贵的客人，公众的要求则被忽略。在工商企业与本地民众发生冲突的时候，有的地方**往往不惜违法来保护工商企业。这些地方**以增加投资为拉动经济增长的主要手段，以地区生产总值为自己的“营业额"，以地方财政收入为“利润"。在有些地方的公路两侧，我们可以找到诸如“谁和招商引资过不去，就是和全县人民过不去"之类堂而皇之的大标语。**对商业运营的支持无疑能够促进工商业的发展，但有的地方**却把自己变成了市场竞争的一个主体，做了许多原本该是市场做的事情。某些**官员的注意力主要是在投资者或者有钱人的身上，或者说，政策取向更向有钱人倾斜。公权力过分介入市场运行，混淆了政商之间的界限，反而更加不利于建立公平的市场经济环境。 这种公司化的**运行机制，使**对于基层社会的公共需要缺乏回应能力。首先，在**运作过程中，民众的需要和要求难以迅速反馈到**体系中来。或者说，反馈的方式主要是非常规性的，如**、**件。而那些设计好的制度化通道运行不畅，或被废弃、或被堵塞。其次，在信息反馈上来以后，**的处理机制也不健全。从**部门工作人员来说，缺乏为民众做事的激励机制，也就缺少对相关信息做出反应的动力。由此可见，**改革已经落后于经济社会的发展。 公司化所以成为**运行的基本逻辑，主要有两个方面的根源。首先是整个**体系自上而下的体制性要求。对于发展的片面理解、发展指标的压力型设计，成为**公司化运行的公开旗帜。虽然现在“科学发展”已经成为重要的理念和号召，但是在从上到下的**业绩考核中，地区生产总值和财政收入依然是核心标准。其次是地方**自身的利益性激励。在**管理实践中，**利益是客观存在的，各级**有本级**的利益，不同部门也有不同部门的利益，而**官员的个人利益也是重要因素。基层**行为失范既与自身利益恶性膨胀有关，也与上级**的不当行为有关。所以，整个**体系产生的体制压力和地方**实体内生的利益追求，这两者奇妙紧密地结合在一起，成为**运行的基本动力。 二、运动化的**工作机制 **运行以“运动”为重要特征，但这种运动并不是民间社会力量自动生成的“社会运动"，而是**通过行政力量来推动营造的“**运动”。从**运动的内容来看，主要是经济领域的，如早期的“大办乡镇企业"、“发展小城镇"，近期的“农业产业化"、“发展劳务经济"等等；也有社会领域的，如“普九达标”、“计划生育达标"；还有**领域的，如“政务公开”、大规模的**学习活动等等。从**运动的层次来看，有全国性运动，也有地方性运动，还有基层性运动。省里有省里的运动，县里有县里的运动，乡镇也可以有自己的运动，比如省里有“创建文明村”，县里可以有“百村振兴"。这些上下名称不同、大小规模各异的运动，在实质内容上，有的基本一致，有的则各具神韵，也有一些其实是各唱其调。从这些**运动的发生过程来看，基本上都是领导要求部署启动，检查考核评比开路，宣传发动的时候轰轰烈烈，检查验收浩浩荡荡。·在这个过程中，各级都会涌现出若干典型，早期的典型可能是自己出现的，后来的典型，特别是领导亲自抓的典型，则基本上都是各级**倾人力物力营造出来的。运动的结果，基本上都是表面上皆大欢喜，总结起来成果累累，非常成功，上级领导抓得对，下级领导做得好。但是在实际工作中，或者是形式主义成风，用“文件落实文件"、“会议落实会议"，或者是强迫命令造成种种后遗症，如现在的巨量乡村债务有相当部分就是这些运动的“丰硕成果"。 考察发现，基层**的工作基本上都是在这些运动中开展，而常规工作分量很低。到了乡镇，最经常用的术语是“中心工作"，各部门的常规工作则是“业务工作”。中心工作其实就是“运动"， “业务工作"要服从“中心工作"。有不少干部，虽然编制在业务部门，其实长年累月在应付各种“中心工作"。可以说，基层**至今没有学会“按部就班”地工作。以运动为**工作的基本形式，我们将这种**运作称为“运动型**"。这种体制的动员能力很强，可以办成一些按常规办不成的事情，但是负面的作用也非常大。可以说，运动型的**工作机制已经难以为继。 本文提出的“运动化**"，在运行方式上与通常所说的“动员型**"有某些共通之处。根据国外学者的研究，“动员型**"的主要特征是**垄断一切动员性资源，垄断所有**性组织，只有**可以动员国民。“动员型**"以集权为特征，表现为组织集权和个人集权的双重结合。**地方**体制在若干方面具有这种特征，乡镇**也具有这种特征o“运动化"的**运行机制，在具体过程中表现为自上而下的压力传递。这种压力传递过程曾经被国内学者用“压力型体制"来解释。压力型体制是一级**组织(县、乡)为了实现经济赶超、完成上级下达的各项指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。观察发现，“运动化**"运行机制还有更深刻的内在结构特征。第一，行政性共振。在**的“运动化”运行中，形成类似物理学上的共振现象，形式上和声势上、上下**之间有一致的强烈呼应，比如某些**部署，虽然实际发生的效果不佳，甚至下级**缺乏认同，但是表面上都在贯彻执行，形式上都表达了赞成，汇报时都说成效显著。有的基层领导人说：“上边搞这个运动，不就是为了让下边说好吗，那我们就往好里说。"第二，责任和权力的动态分离。这种责任和权力动态分离主要表现在几对关系上：在上下级领导之间，上级行使权力，下级承担责任；在党政领导之间，党的领导行使权力，行政领导承担责任；在前后任领导之间，前任领导行使权力，后任领导承担责任。比如现在的乡镇债务形成过程，就是典型的“前任花钱，后任还账”机制形成的。第三，**体系封闭运行。就初衷来说，这些**“运动"意在动员全社会或者说要影响全社会；但是，运行的结果却是，它成为**体系内部的“游戏”，对于社会的影响力非常有限。或者说，许多目标在于动员和影响农民的运动，其实在农民中没有什么反响，甚至农民并不搭理，变成了**的“自说白话"。这些运动虽然对于社会的动员能力弱，但是在**本身的动员能力依然很强，可以在**内搞得“有声有色"。而就其根源来看，这是因为**内部的集权造成的。基层**中突出的上级集权和领导个人集权，是这些“运动"得以风风火火的关键。 三、碎片化的**权威体系 碎片化现象似乎是与运动化相冲突的现象，但这恰恰是一些地方**运行过程的重要特征。准确地说，应该是形式上的运动化、实质上的碎片化。就其具体表现来说，主要有：第一是“价值”的碎片化，下级对于上级的服从往往只是象征性的。对于上级的部署精神，下级往往从思想上就不认同，只是表现出表面上的认同或者顺从。第二是“体制”的碎片化，不同层级**之间、不同**部门之间，根据各自需要执行上级部署。所以我们看到，基层的领导讲话，上级怎么讲，下级怎么讲，但是讲话完了往往烟消云散；许多政策文件，上级怎么写，下级也怎么写，如法炮制，层层转发，转发完了往往一了百了。但是，不同层级、不同部门，各有诉求，各有表达手段。因此出现众多的文件“打架”，执行文件的人员“打架"。这样，看上去一呼百应的**体制其实是蕴涵着内在的割裂。 “碎片化权威"是美国**学家李侃如和奥森伯格在《**的**决策》中提出的，主要基于对20世纪80年代的**有关决策过程的考察，特别是能源部门的政策过程。他们认为，造成碎片化权威**的主要原因是****的人治化色彩过浓而制度化不足，而改革过程中的决策权下放则加剧了这一问题。其主要特征是具有碎片化的分层结构特征的**，在离心的官僚机构中形成一个谈判的政策过程。这样的政策过程是相互间不衔接的、渐进的。这种状况的出现主要有四个层次的原因：一是意识形态的淡化。作为能够促进政策制定和执行的共享价值观，不再能够使得官员们保持对上级的忠诚和服从。不同的部门开始形成各自的部门价值和部门文化。二是**结构的改变。部门天然就有分工，改革中的分权造成了权威和资源的分散分布。尤其是财政分权和允许部门自行创收来弥补财政不足的政策，使得各部门都取得了经济决策权，地方有强烈的冲动去谋取地方的利益，部门有动机去谋取单位自身的利益，即预算外收入。官僚机构具备了追求自身政策偏好、维护自身利益的权力、动机和资源，对上级政策的忠诚也有所下降。三是政策制定和执行过程的分析。这个层次的分析涉及到官僚机构内部的联盟、政策参与者的价值观、权威和资源的结构性分布以及奖励机制。四是对信息的控制。信息在上下级和同级之间的流动，信息失真也是重要原因，下级可以选择性地向上级提供信息。 考察当前地方**的实际运行过程，碎片化已成为日益突出的问题。**运行的重要机制是非正式规则主导下的“个人运作"，或者说**部门的运行已经被植根于**内部的人际关系结构中。虽然**的各种审批、许可都有明确的原则规定，但是实际上，在职位安排、项目批准、资金拨付等若干方面，事情的成败主要依靠**内部的个人交往，或者说“关系”是官员个人的社会资本。在“关系”的作用下，**部门特别是上下级单位，工作互动被私人化，公事要当成私事办才办得通；而上级重要人物的个人要求则成为下级的重要职责内工作，私事要当成公事办，才能维持好与上级重要部门的关系。在相近领导、同级官员、直接上下级之间，充斥着个人色彩浓厚的讨价还价。讨价还价成为**部门工作的重要方式，不仅存在于政策制定过程中，也存在于政策执行过程中。不同政策相互间不衔接的，**权力往往被用于谋取私利，而且许多私利介于合法与非法之间的灰色地带。在这样的**运行过程中，正式的制度规范往往成为摆设，难以建立有效的法律框架，无法形成共同的价值和公认的程序。这些问题其实是传统**模式的特征，需要向制度化的现代**模式转变。 从这个角度来看，这种碎片化特征的**体制并不是一个现代官僚体制。而究其根源，关键在于预算制度的分散化。现在正在推行的预算改革，如部门预算、收支两条线、国库集中支付等等，主要内容是**内部权力重新划分，只能解决官僚体系自身的建设问题，而不能解决民众参与问题，因此可能导致改革推动力．不足的问题。即便如此，在基层这些改革的实际功效十分微弱。在上级**，由于预算过程本身的**和参与性问题没有解决，一定程度上也强化了个别实权部门的力量，使得个人关系在预算资源分配中的问题更加突出。在地方**内部，机构间缺乏统一的管理和协调，几乎每个机构都有各自的预算或者预算追求，许多**的项目都要经过这些部门过滤。在不同层级的执行中，资源损失和效率损失不断放大，政策不断变形。 正如《联邦党人文集》第五十一篇中所说的： “在组织一个人统治人的**时，最大困难在于必须首先使**能管理被统治者，然后再使**管理自身。"**权威体系的碎片化提出的巨大挑战就是：**难以控制其自身。比较**学的研究表明，**的**和制度化可能结合在一起，也可能是分别进行。对于**的基层**来说，理论上是在同时推进**和制度化，但**基础既不坚实，制度化进程尤其稚嫩而滞后。要解决基层**的这些问题，使得**有效地管理和控制其自身，推进制度建设尤为迫切。最重要的出路在于引入**参与，让民众的力量来强化对**的有效控制。目前看来，虽然我国的经济现代化水平迅速跃升，但是，艰难的**转型才刚刚起步。 20210311