中美南海斗争加剧会导致危机管控失效？

分歧管控是**领导人在新形势下提出的稳定中美关系的重要理念，源于**求同存异的传统外交思想原则和对现实中美关系的深刻认识。随着中美力量对比变化，美国对华焦虑感增加，担心**将打破二战结束后由美国设计并主导的亚太秩序并取而代之，对华防范意识提升，两国竞争有所强化。中美分歧涉及两国关系各层面，而战略性分歧主要是指中美双边和地区安全领域的分歧与矛盾，直接关系到中美关系向好向坏的发展趋势，有必要从理论方面加以探讨，寻找中美不冲突、不对抗、相互尊重和合作共赢之路。“在新的时期，中方愿与美方一道，保持密切高层交往，加强互利合作，坚持相互尊重，增进战略互信，求同存异，妥善处理、有效管控分歧和敏感问题，持续加强人文交流和人民友好，推进中美合作伙伴关系建设，更好地造福两国人民和世界人民”。[1] 这是****领导人在中美关系上首次提出管控分歧的理念。一、概念内涵分歧管控理念是新时期**领导人对求同存异这一外交思想的继承、创新和发展。求同存异作为一种外交思想是指“把社会制度、意识形态的不同观点和相互间的个别争端放在一边, 以便寻找共同点, 求得**间和平共处”[3] 。冷战时期，中美两国曾本着这一原则实现了中美关系的正常化；中美建交后，两国本着同一原则保持了30多年的和平共处，在经贸、**、涉台、涉藏等重大敏感问题双方博弈不断，但斗而不破，中美关系大局总体保持稳定。进入新世纪以来，随着**经济实力持续稳定上升，中美经济实力对比朝着有利于**的方向发展。一般认为， 2008年的国际金融危机是推动成中美经济权力发生转移的标志性事件，有西方学者甚至认为这次危机标志着中美关系的“根本性转折”。[4] 2010年，**成为经济总量仅次于美国的世界第二经济大国后，[5] 中美关系进入典型的新兴大国与守成大国并立的格局，国际舆论开始下意识从“老大”和“老二”的角度谈论两国关系。[6] 一些国际组织对**gdp超越美国的乐观估计不仅助长了这种情绪，也加深了美国的战略焦虑，如国际国币基金组织2011年曾预测依据“购买力平价”计算，**gdp总量将在2016年超越美国。[7] 同时，类似于冷战时期**霸权造成的压倒一切的共同安全挑战并没有出现，中美之间应对共同威胁的需求不足，战略上“求同存异”的难度加大，以至于令人怀疑中美两国能否摆脱“修昔底德”陷阱，比如，进攻性现实主义理论代表、美国芝加哥大学教授米尔斯海默就一再质疑**到底能不能和平崛起。[8]在这种背景下，**领导人提出了管控分歧的理念，目的是对中美**、经济及战略（军事）分歧进行精细化处置，使其不致干扰两国关系大局，尤其是防止两国关系滑向战略竞争和对抗的轨道。分歧管控可分为**分歧管控、经济分歧管控和战略（军事）分歧管控等，其中战略分歧管控是指对两军关系和安全领域可能导致冲突、对抗的战略、政策和规则分歧进行分析评估，确定优先次序，并制定相应管控策略的决策和管理过程，其目的是妥善处理脆弱性和敏感性问题，防止两军关系出现剧烈动荡或是滑向战略对抗的轨道。分歧管控的理念还来源于国际关系中的竞争管控和危机管理等理论的提示。美国学者关于中美加强竞争管控的构想早有论及，波士顿学院**学教授陆伯彬(robert ross)早在2005年即提出了“管理中美竞争的现实主义政策”[9] ，美国**战略研究所孙飞（philip c. saunders）博士也于2009年提出“管控与**的战略竞争”。[10] 一般而言，从**间分歧，上升到竞争，再到危机发生，反映的是**间不同程度的紧张关系，因此分歧管控、竞争管控和危机管理也体现为一种递进升级的关系。分歧管控相对于竞争管控是一种源头管理。中美关系是合作与竞争并存的一种复杂关系，一般而言，合作以共同利益为基础，而竞争则因利益冲突和矛盾分歧而产生，从这一意义上讲，分歧管控是对竞争的源头进行管理，只要双方能够理性客观地对待分歧，通过搁置、缩小或是化解等非对抗的方式处理分歧，双方围绕相关议题的竞争就能保持在可控或是健康的范围之内，这样双方的合作也不会因为竞争而受到削弱。分歧管控和竞争管控的最终目的虽然是一致的，但管控手段并不完全一样，分歧管控主要依赖双边的沟通和协调，排斥第三方的介入，由此可使分歧的处理最大限度地维持在外交渠道之内；而竞争管控除了适用双边的外交磋商与谈判，还可以有第三方力量的介入，如借助国际组织或引入国际仲裁机制等。分歧管控明显区别于危机管理。危机管理的要义是危机的善后管理，着眼点是危机一旦发生后，如何防止局势失控、促进局势回稳并进而化解危机，“控制危机范围、减轻危机程度、防止国际危机演化为国际战争是所有危机管理所要达到的根本目标”[11] ；而分歧管控的要义是危机的预防管理，着眼点是对双方的分歧进行有效处置，防止其演变成现实的危机和冲突。危机管理的性质是应急性、反应性和被动性的，一般包括预警、反应、控制、恢复四个阶段，强调事前、事中和事后的局势控制，主要的手段包括谈判、威慑和第三方干预等；[12] 而分歧管控是一种长效性和预防性的管理，侧重于日常机制构建、重大政策协调和行为规则的制定，强调的是隐患排查和危机预防。有效的分歧管控可以减少乃至避免危机发生，而有效的危机管理虽可以防止危机升级，但并不能减少或避免类似危机的再度发生。二、战略分歧管控的必要性中美两军在军力发展、政策透明、地区安全、网络安全、海上安全、外空安全、战略安全以及反恐和防扩散领域存在大大小小、性质各异的分歧，中美安全合作的发展不容否认，但也存在令人担忧的发展趋势。美前国务卿克林顿认为中美关系是“美国不得不管理的最具挑战性和后果最重大的双边关系”。[13] 基于同样的考虑，****将“不冲突、不对抗”列为中美构建新型大国关系必须遵循的首要原则和中美新型军事关系的核心内涵。（一）战略互信水平低，中美存在战略对抗的长期风险中美关系是当今世界最复杂的双边关系，中美分歧与差异存在于**、经济及军事各个层面，其中“不同的**传统、价值体系和文化；对彼此的决策过程以及**和其他实体之间关系的理解和认识不够；对中美之间实力差距日益缩小的认识”[14] 等普遍性原因正导致中美战略互疑上升。而且，导致中美战略互疑的分歧与差异多由两国结构性矛盾所致，不可能在短期内化解和消除，但如果任由这些分歧和差异主导中美关系的议程，不仅两国的合作议程会受到严重干扰，而且战略互疑的观念将会持续发酵，最终成为自我实现的寓言，“导致中美关系呈现全面敌对状态”，[15] 两军关系也将滑向战略竞争与对抗的危险轨道。然而，确保中美两国“不冲突、不对抗”的核心和关键是在军事上不要冲突和不搞对抗。这是**领导人在新型大国关系框架下，把构建中美新型军事关系置于突出和优先位置的主要用意，这也使得中美军事分歧管控的重要性凸显。同时，加强分歧管控，也有利于两军增加风险意识，妥善处理敏感性议题，为培育和增进战略互信创造良好的条件。（二）中美互视对方为地区安全威胁，战略误判的风险加大以往美国制造“****”是以**的发展具有不确定性为理由，比如，美国2010年的《四年防务评估报告》认为，中印等新兴大国的崛起将会持续重塑国际体系，“新兴大国是否和如何完全融入国际体系将是本世纪的决定性问题，因而对美国的利益至关重要”，“关于**军事现代化项目的步伐、范围以及最终目标，仅有非常有限的信息可以共享，这使人有理由对其长期意图提出一系列疑问。”[16] 但美国2014年的《四年防务评估报告》则称，“亚太地区正日益成为全球商业、**和安全中枢，由于该地区的**持续发展他们的军事和安全能力，亚洲因领土争端和资源争夺而发生冲突的风险进一步加大，尤其是**快速和全面地持续推进军事现代化，而且**军事能力和意图缺乏透明度和开放性。”[17] 也就是说，仅仅五年之前，美国仍然认为**军事现代化的威胁是潜在的，但五年之后，美国的看法已出现明显变化，开始认为**军事现代化对亚太地区安全的威胁已变成现实。与此同时，**对亚**全局势的看法也发生了明显的变化。《2010年**的国防》（**）认为，“亚太地区安全形势总体稳定，”但“亚太地区战略格局酝酿深刻调整，相关大国增加战略投入。美国强化亚太军事同盟体系，加大介入地区安全事务力度。” [18] 2013年，《****力量的多样化运用》(国防**)则认为，“亚太地区日益成为世界经济发展和大国战略博弈的重要舞台，美国调整亚**全战略，地区格局深刻调整，”尤其是“有的**深化亚太军事同盟，扩大军事存在，频繁制造地区紧张局势。”[19] 显然，在**看来，美国的行为已经事实上导致了紧张局势，成为地区稳定的威胁。（三）中美军事上相互防范的趋势继续发展尽管美国“再平衡”战略是包含外交、经济及军事内容的一个综合战略，但军事“再平衡”至今仍是力度最大、最具实质意义的部分，主要包括：计划把美国60%的海空、网络及外空力量部署在亚太地区[20]；强化以澳大利亚和关岛为中心的第二岛链的军事存，拟在澳大利亚驻军2500人，并在澳大利亚西部部署c波段雷达和太空望远镜迁； 升级扩建关岛基地，计划把近万名美军从冲绳迁往关岛;美军重返菲律宾并向新加坡派出两艘滨海战斗舰。尤其具有标示性意义的是，美国2012年《国防战略指针》明确将**定为奉行“反介入和区域拒止”战略的潜在“敌手”。[21] 美国还专门为此提出了“空海一体战”概念，“战略转向不仅在于把注意力转向亚洲，还在于宣布了以空海一体战这一新的战争形式解决如何挫败**因掌握远程精确打击武器而在太平洋地区可能的军事野心。” [22]“反介入和区域拒止”是美国人对**近海防御战略的概括和总结，而非**人的发明，因此其目标到底是否针对美国尚有待验证，但无论如何，“美国方面认为，**很显然在优先发展那些专门针对美**事**——比如**和卫星——的能力，”目的是“要拒绝美**队进入**领海之外的水域以及不让美军获得在该海域自由航行的能力。” [23]（四）涉华领土争端问题上，美国偏袒其盟国的立场日趋清晰自奥巴马**宣布“重返”亚洲和亚太“再平衡”以来，美国在涉华领土争端问题上的由单方面挑拨施压，到两面施压，再到事实选边的变化。2010年7月，国务卿克林顿在越南河内以“美国在南**海拥有航行自由等”**利益为由挑起南海争端，其后又公开批评**设立三沙市，并在中菲**对峙事件中片面指责**。2013年奥巴马第二任期开始后，美国政策一度转向两面施压。2013年2月，日本首相安倍访问美国期间，屡屡提起**问题，但始终未获奥巴马公开反应； 4月，日本外相安田文雄访问美其间，国务卿克里仅对日本在**问题上保持克制表示赞赏，而只字未提《美日安保条约》。克里访问日本时就**阐述的完整立场可以概括为：美国关于**的最终**不持立场，但承认它们在日本管辖之下；希望各方通过和平方式处理领土问题；任何升级紧张或是导致误判的行动，都会影响整个地区的和平、稳定与繁荣；反对任何可能以改变现状为目标的单边或是强制性行动[24] 。显然，美国试图在维持现状的基础上，通过两面施压的手段进行争端管控。进入2014年以来，美国在东海和南海领土争端问题上抑华压华的立场进一步清晰。2014年2月，美助理国务卿拉塞尔在国会听证会上公开质疑我南海“九段线”的合法性，这也是美国官方首次公开质疑“九段线”的合法性；4月，奥巴马**访日双方发表联合声明称，美日安保条约义务适用“包括**在内的由日本管辖的所有领土。” [25]这是美国历史上首次由**出面，宣称其双边安保条约涵盖**领土**。5月，美国因**在西沙群岛海域部署石油钻井**，指责**的行动是“挑衅”和“侵略行为”[26]， 完全背离了美国自己声称的在**争端问题上“不持立场”的一贯政策。（五）中美关于海洋秩序的分歧和摩擦呈加剧之势海洋秩序涉及海洋疆域划分、国际海洋法的理解、应用以及海空行为规则的制定和实施等多方面内容，但中美分歧主要集中在后两个层面，体现在中美对专属经济区航行自由的理解不同，确立海空行为规则的标准和程序不同。关于专属经济区，美国认为联合国海洋法公约只赋予沿海国管理专属经济区内经济活动的权利，但没有赋予沿海国管理12海里领海之外、专属经济区之内的军事活动的权利，因此专属经济区内的军事勘测和军事侦察活动不受沿海国的任何限制。[27] **则主张沿海国在其专属经济区内不仅拥有经济开发和海洋科考**,而且拥有特殊的安全利益，军事航行自由必须符合“无害”和“和平”目的。[28] 美国高频度的对华抵近侦察事实上对**海空力量造成了很大的压力，因而既不可能完全无害，也不可能纯粹出于和平目的。除了**，世界上还有26个**与**持类似立场，这也说明中美关于专属经济区权利主张的分歧，仍是国际范围内的争议和国际法难题，但问题是，这一分歧正日益成为中美舰机在**专属经济区发生偶然事故的核心因素。据统计，自2001年至今，中美因抵近侦察而引发的摩擦或事故已有10起，包括：2001年美国“波第其”号（usns bowditch）间谍船事件和ep—3撞机事件；2002年“波第其”号二次闯入东海；2009年美国海军“无瑕”号测量船（usns impeccable）和“胜利”号间谍船（usns victorious）事件；2010年“乔治•华盛顿”号航母事件；2011年u2侦察机事件；2013年“无瑕”号事件和“考彭斯”号事件；2014年p-8a巡逻机事件。其中2001年至2009年以前发生3起，2009年至今7起，摩擦的频率明显上升。中美关于海上秩序的分歧还表现为制定规则的标准不一。2013年11月23日，**依据国际惯例宣布划设东海防空识别区（adiz），要求位于东海上空的航空器必须提供飞行计划识别、无线电识别、应答机识别以及标志识别等识别方式。[29] 对此，美国反应强烈。克里称“美国对**宣布设立东海防空识别区深表关切，这是试图改变东海现状的单边行动；升级行动只会加剧地区紧张，制造事故风险。”[30] 美**长哈格尔在声明中亦称，“美国对**设立东海防空识别区深表关切，并视此举为试图改变地区现状的行为。这种单边行动增加了误解误算的风险。” [31]三、战略分歧管控的基础、空间和原则中美虽然在军事领域存在多层面的分歧，但两国在安全领域也存在多方面的共同利益。同时，得益于**综合国力的上升和管控敏感问题的手法日益成熟，中美在一些传统安全难题上开始出现新的互动空间，为两国有效地进行军事分歧管控提供了基础和空间，同时也提出了原则性的要求。（一） 中美进行军事分歧管控具有广泛的安全利益基础中美共同的安全利益包括“趋利”与“避害”两个维度。所谓“趋利”是指两国都希望共同推进的利益目标，包括实施各自国内发展议程都需要和平稳定的国际环境；都有维护地区安全域稳定的需求和责任；都有面临防扩散和打击**的共同任务；都面临着气候变化、能源安全等全球性挑战等。所谓“避害”是指两国都不希望面临的共同后果，包括两国都不希望发生“冷战式”的对抗；都不希望发生军事冲突和战争；都不希望相互依赖的经济关系发生断裂性逆转。由于战略互信匮乏，“避害”对保持当前中美关系的健康和稳定尤其显得紧要。（二）传统难题上出现腾挪辗转的新空间美国对**售、对华抵近侦察以及美国国内的立法歧视一向是妨碍中美军事交流和影响中美战略互信的难题，但随着**实力和自信心的增长，中美在上述议题上出现新的互动空间。1、对**售问题的影响趋向可控。**在美售台武器问题上的底线外交已见成效。奥巴马**曾在2010年1月和2011年9月两次对台大规模军售，但并没有突破中方不得出售攻击型潜艇和f-16cd战机的底线。2011年美国对**售前，美国事实上同中方进行过事前沟通，美长期坚持的“六项保证”出现松动迹象。今年4月，美国助理国务卿拉塞尔在参议院听证会上，不愿就“六项保证”是否还是美国的外交政策问题作出明确和肯定答复，仅称“六项保证仍是美国对台政策的一个重要成分”。[32] 　事实上，中美在军售问题上经过长期的较量和互动，双方的底线已基本清晰，只要双方能够保持战略克制，不有意碰撞对方的底线，美国对**售的影响将呈可控之势。诚如**外长所言，“在**问题上，我们阐述了我们的原则立场，这是毫无疑义的，美方也重申了他们的一贯主张。我想**问题是在可控的状态内。”[33]2、中美在抵近侦察问题上存在相互妥协的空间。2013年11月，**宣布建立东海防空识别区后，美国的反应是“既不承认也不接受**宣布的东海防空识别区，美国也无意改变在该地区的行动方式”，[34] 美国还指责**试图单边改变现状。**“建章立制”的行为一方面是对美国舰机的抵近侦察行为形成制度性反制，但另一方面也是一种妥协，即，美国舰机既然可以来，但**舰机在**近海当然也有抵近识别的权利。**海军司令员**表示，美方对华抵近侦察已经是常态化，不可能停止，但**的反制也不会终止，只要有国外舰机对**抵近侦察，**的识别查证行为就不会停止，但**也明确表示“绝不希望发生第二次中美撞机事件，绝不希望牺牲第二个王伟”。[35] 既然任何一方暂时都无法改变另一方的行为，能否制订双方都能接受的海空行为规则就成为打破僵局的关键。3、****日益自信开放，改变了以往对美交流的被动角色。中美军事交流与合作的障碍既来自美国国内的立法限制，[36] 也来自****对美接触的心理担忧，但近来****已变得更加自信和开放。**已应邀参加美国主导的“金色眼镜蛇”和“环太平洋”联合军演，此外，中美澳三国也已就举行联合军演达成一致，三国已于2014年10月举行了小规模的联合演习。这些动向说明，****正在改变以往在中美军事交流中的被动角色。（三）有效的战略分歧管控需要遵循战略审慎原则中美两国已确立了构建新型军事关系的未来方向，业已启动探讨建立中美两军重大军事行动相互通报机制和公海海域海空军事安全行为准则，体现了两国希望减少突发性事故和摩擦的共同意愿，但战略性和政策性分歧管控还需要贯彻战略审慎原则：• 谨慎而不是夸大性地评估对方的意图和能力，避免蓄意渲染和臆造威 胁；• 保持战略克制，不要以盲动或躁动的方式碰撞对方的底线；• “相互尊重是管控好两国分歧的正确方法”，[37] 双方要秉持互谅互让、有取有予的原则，避免惟我独尊和全面出击；• 坚持包容性原则，坦率表达意见，淡定听取批评指责。当然，贯彻上述原则还需要两国领导人的智慧和远见，要有权力分享和责任共担的意愿和充分心理准备，要秉持持久的战略耐心和意志，争取以和平而非战争或冷战的方式实现中美之间的长远战略安排。 20210311